新形势下基层人社部门实行责任清单管理的思考——基于太仓市人社局实践

太仓市人社学会课题组

【摘要】行政部门清单管理作为一种管理的方式和手段，在推进行政体制改革中发挥了积极作用。本文分析了太仓人社部门以责任清单为主线，协调推进廉政建设与业务工作。从存在问题入手，建议完善清单管理机制，正确处理好清单管理与依法行政的关系，实现清单管理制度的良性运行。

【关键词】人力资源社会保障  责任清单  运行质效

党的十八届四中全会提出，深入推进依法行政，推进法治政府建设，明确要求“推进权力清单制度建设，坚决消除权力设租空间”，有力有序推进清单建设，规范权力运行，是民心所向。在当前全国大力推进法治政府建设新常态的大背景下，把法治精神贯彻到人社工作的各个领域、各个环节，将想问题、办事情、做决策、推行各项涉及民生的业务工作都至于法律监督之下，已成为摆在我们面前的一个重要课题。本文结合太仓人社工作实际，分析基层人社部门业务工作领域责任清单，研究进一步强化党风廉政建设各项工作任务，进而全面推进人社事业在法治轨道上转型发展。

一、太仓人社局实行责任清单管理概况

（一）建立统一机制

局党委积极建设风清气正的工作环境，落实主体责任和监督责任，进一步完善细化相关要求和行为准则。一是制发专项文件。印发太人社委[2017]12号《关于进一步落实党风廉政建设责任制建立业务工作领域责任清单的通知》，该文件具体涵盖了综合管理类工作25条，人才工作类8条，就业创业类18条，社保类34条，劳动关系类8条，人事管理类10条，纪检监察类6条，共计七大类109项；二是抓实清单管理。完成了权力清单对比、局政务服务统计、证照目录统计、电子证照信息、“在线申办”情况统计、单点登录反馈，以及社保征缴、集体合同审查、企业基本养老保险缴费基数核定、企业年金方案备案等规范审批工作。目前，本局行政权力共77项，其他行政权力事项24项，均已编制完成并入库上网；三是落实组织责任。以清单为支点和主线，做到党风廉政建设与业务工作统筹安排，局党委对职责范围内的党风廉政建设负主要领导责任，班子成员按照工作分工，认真履行分管业务工作领域内党风廉政建设责任，全局上下形成一级抓一级，层层抓落实的工作局面。

（二）实行双责融合

在推进政务公开、权力透明运行的同时，积极提高人社系统工作质效。一是抓实双责融合。切实实施“一岗双责”，各分管领导、各责任单位既要抓好业务工作，又要以同等的注意力抓好党风廉政建设，把反腐倡廉、案件防范工作与业务工作同研究、同规划、同布置、同检查、同考核、同问责，真正做到“两手抓、两手硬”，使党风廉政建设和反腐败工作始终保持应有的力度；二是抓实源头治理。人社部门涉及的廉政风险点较多，主要包括社保基金、就业资金和人才基金管理，对公益性岗位补贴对象的认定、技能培训获证奖补资金的发放、劳动保障监察行政执法拟定行政处罚、医保基金规范使用等等。其中社保基金涉及60万参保群众，医保和养老基金数额较大，每年单是支出就达50余亿元，社会关注度高，敏感性强，抓好源头治理，确保资金和基金安全；三是抓实过程管理。加强对关键岗位、环节的监督，重点加强“就业再就业资金、社会保障基金”专项资金的监管，重点解决各项资金使用拔付、审批流程、使用范围和“漏、跑、滴”问题，做到依法履职、依法办事，防止发生违反审批程序、超越法定权限的现象和行为，确保全系统资金和基金安全运行。

（三）抓实过程管控

按照廉政建设要求，妥善处置就业、社保、收入分配等与老百姓切身利益密切相关的各项业务，有效提升服务质量。一是强化医保稽查。对全市240多家医保定点零售药店实行规范服务，开展通告明查、突击普查、专项稽查、联合检查的“四查管控”。对63家违规定点药店进行扣分扣款处理，其中21家暂停，1家取消协议。共减少医保基金支出1100万元；二是强化工伤案件审核。工伤部门与安监部门建立应急联络机制，实现全程信息共享，统一政策口径，形成建筑项目情况网格化、动态实名制管理。我市工伤保险行政诉讼案件保持在案件总数1%以内，位列苏州大市第一；三是规范支付各类资金。落实各类人才住房公积金、安家补贴、薪酬补贴等4180多万元；发放新型职业农民社保补贴115.19万元、劳务合作社公益性补贴333.03万元。支付养老、医疗、工伤、生育、失业等费用42亿元，各类各项社保基金滚存结余72.86亿元。共处理劳动人事争议1864件，为职工挽回经济损失2759万元。今年新录用公务员116人，各类事业单位录用227人。均做到了符合政策，规范严谨。

二、推进责任清单面临的问题

随着全面深化改革进入攻坚区、深水区，新旧矛盾交织，人社领域涉法事物越来越多，人社事业创新发展急需进一步加强法治保障。

（一）清单执行标准界定问题

目前阶段，行政权力、行政责任、行政行为、行政服务等概念属于行政管理学范畴，从国家层面来看，没有专门的行政法予以统一规范，我们现有的人社清单的内涵和外延定义的准确性存在一定问题，不利于具体实施。一是清单权限相互交叉。按照权责一致的法治精神，权责随行，有权必有责，整个人社部门的权力清单应该与责任清单对应匹配，而由于各种复杂的原因，往往是权力事项多，责任事项少。权力清单和服务清单混同，难以进行清晰的划分。比如，劳动保障监察既属于一项行政权力，又被纳入了劳动就业基本公共服务项目，在界定、审批清单的清理过程中，对于非行政许可的处理标准不一致，难以进行有效规范；二是权力事项归类问题。按照人社部门的行政职能，涉及的事项多，服务的对象多，涉及的公共权力责任细小、宽泛，有的行政事项缺乏认定的统一标准，无法归入现有行政行为的具体类型，也就难以准确归并于特定的权力清单。在制定权力清单时，往往按照某一个科室、某一个事业单位进行大类归并，对于一些不好归类的事项，一般都纳入“其他行政事项”进行兜底保留，这样，就导致清单不准确清晰，容易产生歧义，为隐形权力的运行留下了空间。

（二）部门内部权责明确问题

目前，从更宽的视野分析，全国人社系统所涉及的相关法律法规规章对同一事项的规定存在不一致、不协同现象。比如《社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》《劳动保障监察条例》，规定了不同主体的社会保险行政执法权限，在基层人社部门社会保险行政执法中，往往会涉及多种行政执法行为，如社会保险缴费基数的核定、社会保险基金稽核、加收滞纳金、划拨存款账户、进行行政处罚（罚款），涉及到属地的社会保险行政部门、劳动监察机构、社会保险经办机构和社会保险征收机构（属地的地税部门）等多个执法办理主体，在实际执法程序上、合作方式上均不同程度地存在着责任不清晰、衔接不顺畅等问题，尤其此类业务的处置牵涉分管领导的不相同、岗位人员经办能力的强与弱、相关部门各自中心工作的缓与急，情况较为复杂，容易导致相关责任方争权诿责现象的发生。

（三）横向部门事权衔接问题

目前，人社部门自行建立的责任清单，在其内部具有一定权威性和可操作性，但缺乏有效的协调与裁决机制。在实际工作过程中，部门协调难度较大，难免发生推诿扯皮现象。比如，拒不支付劳动报酬和骗取社会保险待遇纳入了《中华人民共和国刑法》处罚范围，属于人社部门与公安机关共同的管理事项。再如，医疗保险管控方面，存在着以伪造或者修改帐目、病历资料、门诊（急诊）处方、医疗费用单据等不正当手段套取医疗保险统筹基金现象，需要依法依规进行严厉处置。由于行政执法与刑事司法在标准和程序上不统一，案件移送有一定难度，往往是人社部门以及下属的社保经办机构和劳动监察部门认为应该移送给公安机关的，而公安机关认为不符合规定。这就往往在客观上导致存在以罚代刑等现象，共同打击涉及社会保险类违法犯罪合力不够。

（四）执行清单管理服务问题

国家人社部公布了《国家职业资格目录清单公示(共计151项)》，江苏省政府公布的人社厅责任清单，涉及职责边界24项、公共服务26项、部门职责对应的权力事项12项。太仓市人社局《关于进一步落实党风廉政建设责任制建立业务工作领域责任清单的通知》，具体涵盖了七大类109项。推行政府权力清单制度，把政府的权力和责任条目以及行政权力运行流程和标准公示于众，重要的是政府部门要将自身的放权与监管结合起来，做到“法无授权不可为”，又做到“法定职责必须为”。从部门职能分析，人社工作服务全社会各类人群，全部工作都关系到人民群众的切身利益。因此，人社部门的每一项清单内容都会受到社会广泛关注。人民群众希望通过这一责任清单，能够得到更好的服务。然而，客观上看，人社部门对于实行责任清单管理的事中、事后的监管工作仍较薄弱。有的员工对于实施清单管理制度的重要性认识不足，工作主动性不够。从太仓市级层面公布了人社工作责任清单，但还涉及各镇（区）劳动保障所（分局）以及各村（社区）劳动保障协理员，镇（区）和村（社区）的相关工作人员对人社工作责任清单了解不够、认识不足，还是按照原来的思维方式和惯性来实施管理服务，也就导致全系统上上下下共同执行清单管理制度的实际成效难以达到理想状态。

三、推进责任清单建设的对策建议

优化“清单”管理模式，严格依法依程序办事。以科学配权，阳光监权，规范评权，从而有效提高人社部门管理服务质效。

（一）强化运行机制

目前，清单的种类大致分为权力清单、责任清单、服务清单。县级人社部门的清单制作，应当实际情况和业务要素，更为清晰地确定部门内部的权力和责任。一是完善内部分工合作机制。对于地方人社部门内部权责不明的情况，要根据国家人社部相关最新法规予以进一步明确，比如，积极整合社会保险行政执法主体，明确执法责任，着力解决社会保险行政执法内部权职交叉、多头执法和互相推诿等问题，建立权责统一、规范有序和权威高效社会保险行政执法体制；二是适时修改责任清单。根据法律、法规、规章政策的立改废，机构改革和职能调整以及属地人社业务的变化调整，及时对于以及向社会公布的人社责任清单项目进行调整、定期修改完善和审核公布，确保清单项目的合法有效，与时俱进，以之有效提高清单项目的可操作性；三是及时公开责任清单。包括：权力名称、实施主体、法律依据、办理流程、办理时限、申报材料、收费依据、联系电话等方面。逐步扩大“需要对社会公开”的范围，缩小“需要对内公开”的范围，实现权力清单的动态管理。

（二）强化工作流程

地方人社部门推行责任清单，应该根据当前经济社会运行的需要，以行政相对人为核心，以流程再造为着眼点，以更好地履行人社部门的职能，提高工作效能，打造“阳光人社”，提高服务质量。一是梳理运行流程。应该以“太仓市人社部门业务工作领域责任清单”为基础，依法对工作流程进行梳理，通过优化工作流程实现权力运行方式的改变；二是建立网上运行系统。结合人社系统信息化建设，打造人社部门权力运行信息化平台，对人社部门责任清单所列的权力事项进行编码，以行政相对人为核心和基础编制一套易操作、可监督的网上运行系统，为人社部门权力高效运行、部门之间相互监督以及社会监督人社部门权力运行提供基础型条件；三是建立各项配套流程。建立完善行政信息公开和行政活动公开的制度，说明理由和行政申辩制度、听证制度等各项行政制度，让清单制度一直在社会各界的监督下良性运行，确保更好地建设“阳光人社”，提高人社部门整体性服务质量。

（三）强化社会监督

推行县级人社部门责任清单管理制度，应注重衔接性和配套性，促使责任清单按照法律法规的规定涵盖全部权力，加强过程监管，明确法律责任，完善纠错问责制度，健全问责方式和问责程序。一要强化事中事后监管责任。对于人社部门全体干部职工的行政行为，从正在实施的工作行为以及已经实施的工作行为，都要一直处于监管之中，在此基础上，进一步明确人社部门的权力风险点，对于涉及权力风险点的事项更要高度关注，明确监管的重点项目、范围、监管措施，做到行政权力与监管内容严密对应；二要强化清单事项运行状况监督。大力推进人社工作清单管理的网上运行，打造权力运行、便民服务、政务公开、效能监察为一体的网络平台，对行政许可、行政征收、行政给予、行政确认、行政奖励、其他审批权类和取消、下放、转移、保留的权力事项，都要实现清单管理事项的网上公开运行和动态监管；三要强化清单事项办理责任。严格推行岗位责任制，明确太仓市级人社与各镇（区）劳动保障所清单管理重点，落实日常监管、定期抽查、危险隐患排查、重大案件查处等方面的具体措施，避免管理缺位。实行“谁办理谁负责任”，对于违反相关规定办理业务的相关人员，要严肃追究相关责任人的责任，还要依规追究相关领导责任，形成震动和威压效应。

（四）强化信息共享

目前，太仓人社部门的信息化建设，主要是从推进业务角度出发，而不是从群众监督角度出发。应在现有基础上，强化依法行政和清单管理的概念，花大力气构建技术层面的支撑：一是内部信息共享系统。加快建设政务服务网，实现行政审批等服务管理事项“一站式”网上办理与“全流程”监督。推动网上办事大厅的事项信息和办件信息实现全市集中，电子监察平台配置到局监察室，安排专人、专机管控，网上办理事项信息全部纳入“阳光政务”电子监察系统，实现自动预警；二是跨部门信息共享系统。依托全市电子政务平台，将来自不同层级、领域和部门的信息资源进行汲取、选择或有机整合。在推行人社工作清单管理制度的过程中，要同步推进电子政务建设，通过加强与相关职能部门的合作、协作，遵照统一标准集约化推进，部门与部门之间开放自身数据，逐步实行信息资源目录和交换标准的统一，形成安全的、互联互通、能够“无缝对接”的信息共享系统。

【参考文献】

1.吴良耕，“深化权力清单建设的几个问题”，《中国机构改革与管理》，2015第5期。

2.谢安平，“当前推进权力清单制度建设的几点思考”，《公共行政》2016年第3期。

3.刘文华、刘贞科，“推进清单管理制度的思考”，《中国劳动》2016年19期。