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关于就业政策性待遇发放的分析及建议——以太仓市实践为例

发布:太仓人才网   发布日期:2018-02-11  阅读次数:  

太仓人社局就业促进与市场管理科课题组

    【摘要】随着新时代就业工作的重心由稳定和扩大就业向更高质量和更充分就业转变,为更好地发挥就业政策性待遇促进就业的主导作用,本文通过对现行的就业补贴类别及发放情况,以及现存的政策微宏观不调协,和衔接调整中出现断层等问题的梳理和分析,提出进一步明确政策界定范围,畅通环节,控制好弹性空间等建议。


    【关键词】就业政策   政策性待遇   衔接

    就业是最大的民生。十九大报告指出要“提高就业质量和人民收入水平”,近年来经济社会发展稳中有进,“实现更高质量和更充分就业”已成为今后就业工作重点。从中央到地方各级政府均把就业作为解决民生、促进发展的头等大事。多年来,国家坚持就业优先战略和积极就业政策,不断加大资金投入,实施职业介绍和职业培训以及特定就业政策和社会保险等多类政策性资金支持,在促进更高质量和更充分就业发挥了良好的作用。

一、就业政策性待遇基本情况
    《就业促进法》规定:“县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标,在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作”。当前太仓市就业政策性待遇资金来源主要由财政拨付、就业补助资金、以及失业保险基金及扩大支出四部分构成,统称为就业资金。

(一)就业资金用途
    主要用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴发放,创业担保贷款担保基金和贷款贴息,以及扶持公共就业服务等。就业专项资金的使用管理办法由国务院财政部门和人社行政部门规定,当前太仓执行的主要政策依据为《江苏省就业补助资金管理暂行办法》(苏财规[2017]4号)及《市政府关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的实施意见》(苏府[2017]158号)等文件规定。

(二)就业补贴分类
    根据补贴对象的不同,就业补助分为对个人和单位的补贴、公共就业服务能力建设补助两类。一是通用性政策。执行上级就业创业补贴的相关政策,具体来说,对个人和单位的补贴类别有职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、社会保险补贴、临时物价补贴、公益性岗位补贴、就业见习补贴、求职创业补贴、稳岗补贴、城乡创业扶持引导补贴;公共就业服务能力建设补助类别有就业创业服务补助(如创业担保贷款基金及贴息、质押评估费补贴)和高技能人才培养补助等,累三十余种;二是特色性政策。结合地方发展,太仓发文跟进调整实施细则,制订具备区域特点的就业政策。如农村劳务合作社开办费补贴、合作社公益性岗位两项补贴、特殊群体社保缴费补贴、因病(残)就业困难人员社保补贴、因病(残)就业困难人员一次性补缴医疗保险和补充养老保险补贴等类别;三是补贴的子目。就业补贴存在诸多细目,比如社保补贴分为企业社保补贴与就业困难人员灵活就业社保补贴、高校毕业生灵活就业社保补贴,而企业社保补贴里还存在吸纳高校毕业生、高技能人才、就业困难人员社保补贴的差别。此外,根据政策调整变化,还存在跨职能部门间联合发放的补贴,如新型职业农民社保补贴、失业保险支持技能提升补贴等。

(三)就业补贴发放情况
    2017年太仓共认定就业援助对象1683人次,发放灵活就业社保补贴47540人次1449.93万元,向599家企业1855人发放社保补贴670.11万元,向9家单位发放公益性岗位两项补贴544.76万元,19人办理创业担保贷款270万元,向57人发放创业贷款贴息93.98万元,发放劳务合作社各类补贴446.05元,发放职业培训及技能鉴定补贴 ,物价补贴本年度无发放。近三年,太仓企业社保补贴申请单位总数基本持平,但申请人数及金额减幅明显;与此相对应的是灵活就业社保补贴申请人员及发放金额增加。此外,一次性创业补贴发放人数和金额略有下降,总体变化不大;但受反担保要求严格及办理流程过长和额度偏小等因素影响,创业担保贷款发放金额及申请人数锐减。劳务合作社补贴发放中,公益岗位两项补贴中超年龄段人员及申请金额增速明显。物价补贴发放金额及人员也有大量增加。

二、目前就业政策性待遇存在的问题
    各类就业补贴的兑现与给付,为保持和谐稳定的就业局面提供了有力保障。但是,由于各种复杂的社会原因,就业政策性待遇的发放仍存在一些不足之处。

(一)宏微观间的调协
    根据国家层面的就业政策性文件指导,省市地区结合各级职能要求和贯彻重点,出台相应的实施文件及细则。考虑区域发展不平衡的特点,宏观政策设计遵循大局和平衡原则,预留一定的灵活性和操作空间;地方就业政策待遇的具体兑现依赖明确的规则及流程的确立,具有阶段性和滞后性。由于上层设计与贯彻的出发点不同,再加之部分补充类细则缺失或规定不到位,造成基层贯彻落实与宏观指导之间的落差错位。比如失业金领取的前提条件中“非本人意愿”为突出的制约性条件,而当前“非本人意愿”的存档证明由企业与员工双方协定,由于领取失业金与企业不存在利益冲突,很多企业也乐于为职工提供相关离职证明及申领失业金。再者,部分员工采取自动离职方式套取失业待遇,而相关仲裁及法律判决多数情况支持劳动者,导致基层业务部门裁量审核失业金申领时不得不以宽松为准则。其次,失业金领取与否为界定社保等其它类补贴的必要条件之一,近年来领取人员逐年增加,而市场上劳动力短缺趋势日益突出,政策鼓励就业的能效反而未充分发挥。

(二)政策衔接的兼顾
    随着全社会对民生就业问题的关注,国家省市各级促进就创业政策出台频繁和密度很高,每年都以更大幅度和力度出台新的就创业政策。除综合性文件外,还有高校毕业及特殊人群分类扶持等补贴政策。长年累加下来的补贴类文件数量巨多。以太仓县级市出台的就业相关政策为例,涉及各类就业补贴仅市级就达近二十余种。新政策文件在巩固强化原有内容同时,往往根据时代和社会发展需要及时增补新的补贴类别,如近两年新增的小微企业吸纳高校毕业生社保补贴及一次性就业补贴,以及创业失败人员社保补贴等。但各级文件贯彻执行存在绝对滞后性,同时基层业务操作内容和流程完善也需要同步跟进,往往新老政策还在衔接之际,又有最新文件出台。此外,受体制内人员调整流动等因素影响,职能部门也存在交接不到位以及业务经办和执行前后不通畅的问题。

(三)阶段性重点的调整
    政策出台时的背景与形势不同,地方的就业补贴发放仍沿循同样的政策和力度。但部分补贴之间存在着互为制约关系,如灵活就业社保补贴与企业社保补贴,发放数量和人数直接反映单位就业状态。就业市场相对缩减时,鼓励灵活就业形式参保,而近两年来劳动力市场严重供不应求,待遇发放重点应突出鼓励单位就业。而实际申领过程中却正好呈相反趋势,就业政策鼓励性资金并未如期发挥激励作用。以物价补贴为例,本义是通货膨胀补贴,是对物价上涨合理化的一项辅助性和过渡性措施,在苏州地区,当月度居民消费价格指数或者低收入居民基本生活费用价格指数涨幅超过3%(含3%)且低于5%时,即发放物价补贴,标准为当地该月度城乡最低生活保障标准的十二分之一,约六七十元左右。就实际发放情况而言,太仓地区从最初发放对象一千余人到今天两余万人,普及对象越来越多,但受众已大部分不明白补贴发放的目的和意义。苏南地区经济发达,人均收入水平较高,泛众化小额补贴的不定时发放功效并不明显。再如失业金或社保补贴待遇延长,也属同类情况。

(四)长期政策的依赖
    国家就业政策性待遇子目多,惠及面广,且不断有新的补贴类别增加。数十种补贴面向企业及各类就业群体发放,较好地起到了稳定和推动就业作用,但也存在一定负面性。由于政策的不完善或缺乏前后制约,部分阶段性政策一旦出台就很少退出执行。补贴长期化和普惠化,很容易造成居民的习惯性依赖。以持再就业优惠证的下岗职工为例,叠加待遇延长政策最高可以享受长达8年的补贴。苏南地区经济发达,工作机会较多。但因领取失业金与能否做就业援助对象认定,以及享受灵活就业社保补贴、自主创业社保补贴等多项政策直接挂钩,很多人(以“40、48”大龄人员为主)选择领取失业金后主动“失业”--即使有再就业机会,由于会影响到现有补贴享受(进单位再次出来如未领取失业金,不符合灵活就业社保补贴等优惠政策的申请条件),大部分人仍然选择主动放弃再就业。从2017年创业补贴发放情况来看,申请小额担保贷款的大龄人员在创业人群中占比30%,申请一次性创业补贴占比达34.5%,似乎创业积极性较高。但是,登记创业人员在各类创业优惠政策期满后转为灵活就业人员占七成以上,创业带动就业效应并不突出。

三、就业待遇类政策调整的参考建议
    结合经济结构和就业结构的调整,充分发挥就业政策及相关待遇的促进作用,紧密围绕新时代“就业增收”主题,以及就创业扶持与帮扶体系的建设,注重政策体系的完善与规则,处理好弹性空间与灵活性问题,实行更为规范化和标准化的管理,以更好地服务经济社会发展。

(一)明确界定范围
    实现顶层设计与微观操作之间各司其职的调和。文件制定之初,结合各自职能定位需求综合听取各级意见及反馈,上层制订文件不仅要注重文件架构的严谨性与可操作性,也需严格明确对新增补贴类别定义及口径;而市县区推出实施意见或细则时允许存在地区经济发展差异,但需考虑到区县操作标准和规则的一致性。其次,重视政策待遇之间特别是失业金申办与其它补贴申请的关联度,国家修订失业金条例同时,应充分考虑其前置项对基层操作的影响,减少重要定义的模糊性。再次,建立跨部门协作机制,与民政、工商、税务、财务等部门联全,将就业政策及兑现过程中涉及到的就业困难部分类别人员、小微企业等定义具化为具体可操作的指标或明细。再次,通过专业性优势社会资源的引入, 对其主动向大龄就业困难人员、高校毕业生等群体推送及提供创业指导、信息服务、优秀项目推介、开业指导、政策落实及跟踪服务等进行补贴性扶持。

(二)畅通衔接环节
    做好新旧就创业政策之间的衔接和管控,打通政策贯彻落实与沿袭过程中起承转折的关节,由就业相关管理部门组织专业人员进行专项政策研究,对就业类补贴进行全面梳理和明确类别,在将国家级、江苏省级、苏州市级、太仓市级相关文件进行有机衔接同时,明确每项就业政策性待遇面向的对象和条件、适用范围以及发放标准、申报流程等。建议除上级部门主导推进外,将此项工作列为年度业务工作计划并作为就业部门常规内容予以沿承。当前,对就业补助资金的分类归总省里已有明确的整理,但涉及内容外的以及年度新增补贴类别并未予以整理,同样需要以就业管理部门为主线引导增补梳理。其次,确立部门以及职能人员之间的沟通机制;与就业政策待遇发放联系紧密的社保、信息中心等部门即时知会往来调整变化等,并根据业务处理过程中发现的漏洞和不足之处,联合会审加以明确和形成规范;再次,进一步强化社区动态化管理,加大对业务人员的培训,严格执行AB岗位制,避免人员流动带来的执行理解不一致等问题。同时,充分利用现代媒体加强宣传,扩大就业政策的社会知晓度。

(三)控制弹性空间
    按照国家、江苏省相关规定,参照周边地区实施情况,实施政策要对针对人群、待遇类别、待遇标准进一步明确,严格避免如养老保险待遇人员仍在享受补贴或同类项重复交叉等情况出现,并明确加强过程监管,遵照补贴申请人员信息公开制度,结合每年的各级财务审计,同时加大第三方及企业社会人员的联合参与监督管理等。其次,遵照已形成的规范和流程,将模糊内容具体化,规则标准固定化,严格避免非实际就业困难对象申领套取就业类补贴等情况滋生。再次,实施重点政策重点对象倾斜,随着就业形势和关注重点的变化,及时根据人力资源市场的供需变化,结合经济就业形势的研判分析,以及就业困难对象及高校毕业生的就业问题及动态,经报批备案后,阶段性调整灵活就业社保补贴以及企业社保补贴发放的宽严度,调整期内注意人员、标准、规则的一致。

(四)完善进出机制
    区分就业待遇共时性政策和历时性政策,根据政策实施目的和效果,建立和完善完整的适时补贴类别弹性浮动退出机制,其中如比较明显物价补贴以及国有大集体下岗职工再就业优惠政策,以及2020年到期的稳岗补贴等,都是在特殊时代背景下产生的,需结合时代形势在科学评估后及时做出延续或停止决定。其次,结合新的国家就业和失业条例修订及出台,严格明确发放对象范围以及用途,并对相关政策的时效进行清理,果断采用政策退出机制,对于部分情况已经变化且不应该再享受的政策及时进行调整,真正使就业类补贴和失业金用得其所。

【参考文献】
1.殷俊、李晓鹤,“促进就业政策的评价体系重构与实证分析”,《吉林大学社会科学学报》,2015年06期。
2.白彬、张再生,“基于政策工具视角的以创业拉动就业政策分析—基于政策文本的内容分析和定量分析”,《科学学与科学技术管理》,2016年12期。
3.麻宝斌、杜平,“中国民众对就业政策公平感受的影响因素分析”,《湖北社会科学》,2017年05期。


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